推荐阅读

试论农村义务教育经费的科学预算管理

江西蓝天学院 何龙安 付文茂

2005年，农村义务教育经费保障机制开始实行，确定了按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则。中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育经费，这一原则的确立，避免了“地方负责、分级管理”体制下农村义务教育经费分担责任不清、相互扯皮等缺陷，是对“以县为主”的农村义务教育管理体制的完善，从体制上确保了农村义务教育经费的来源。《财政部、教育部关于确保农村义务教育经费投入，加强财政预算管理的通知》明确规定，对农村中小学经费实行“校财局管”。因此，要“加强县级预算管理，建立健全农村中小学校预算编制制度。科学规范的农村中小学预算管理制度，是确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施的重要措施，是规范农村中小学经费管理的关键环节”，并要求2006、2007两年分别在西部和中部地区分区域全面试编规范的农村中小学预算，2008年开始，正式编制农村中小学经费预算。

一、农村义务教育经费科学预算管理的内容

农村义务教育经费预算是农村中小学根据教育事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。它反映农村教育事业的发展计划和发展规划，反映农村中小学对教育经费的需求，是农村中小学财务工作的基本依据。农村义务教育经费科学预算管理包括以下几方面。从内容上看，包括收入预算和支出预算。收入预算指财政补助收入、事业收入、勤工俭学收入和其他收入，支出预算指基本支出和项目支出；从预算编制上看，预算的内容要全，预算数据要实，预算的安排要细；从预算审批上看，要经过“两上两下”的审批流程，即预算建议数上报，预算控制数下达；预算草案上报，预算批复下达；从预算的实施上看，预算执行要严，加强监督以及监督评价。

二、目前农村义务教育经费预算管理存在的问题

1．没有编制预算

对于农村中小学来说，预算编制是个新鲜的事情，长期以来处于空白，新机制实施后，虽然国家三令五申强调农村中小学科学的预算编制关系到新机制改革的成败，并组织专家、学者在全国范围内进行演讲，说明农村中小学预算编制的内容，强调农村中小学预算编制的重要性，但仍然有不少地方的中小学校没有引起足够的重视，没有真正认识到预算工作的重要性。有些中小学简单地认为作预算就是开口向上级要钱，怕得罪上级，影响前程，干脆坐等上级的“施舍”，给多少，就拿多少，不“惹事生非”。

2．预算由政府财政部门代为编制

新机制实施之前，农村义务教育经费由当地政府包干，中小学校教育经费收支预算也由当地乡镇中心学校财政机构代办。新机制实施后，虽然撤销了乡镇中心学校财政机构，取而代之的是县域内的中心财务会计机构，但由于农村中小学财会人员的缺乏，自身无法编制预算，仍然委托乡镇财政代为编制。乡镇财政通常只是根据中小学校上一年度或以往年度的预算作为编制基础，缺乏与各中小学校充分的沟通、协调和讨论，既不了解学校的收入，也不清楚学校的支出，编制出来的预算不符合实际，在执行过程中问题百出。

3．编制预算的片面性

科学预算必须做到预算的全面性，既要保证有“吃饭”的钱，也要保证有“建设”的钱；既要预算支出，也要预算收入。新机制实施后，很多学校开始编制预算，但普遍存在预算编制片面性的缺陷。有些学校由于发展眼光的短浅，只顾眼前，看不到学校未来的发展。在编制预算时，只考虑到学校维持基本运转的日常经费，没有把保证事业发展的专项经费纳人预算；有些学校只预算支出，没有预算收入，有意扩大支出，隐瞒收入；还有一些预算，内容不够具体，没有收支的明细项目和科目等等。预算编制的片面性造成经费支出的盲目性和随意性，也是造成经费挪作他用和乱收费的根源，不利于农村中小学校教育事业的发展。　　

4. 简化预算审批流程

科学的预算管理，要严格遵循预算审批的“两上两下”流程，但在实际的操作、执行过程中，有些学校跳过“一上”和“一下”环节，认为“一上”和“一下”环节只不过是作秀而已，不屑为之，而是直接按照学生人数、公用经费标准以及教师人员经费，进入“二上”环节。“两上两下”审批流程，“可以产生许多的信息流动，使财政部门更加了解教育、了解学校，理解教育、理解学校，进而支持教育、支持学校，也可以使教育部门和学校了解财政，理解财政部门，支持财政部门”，而审批流程的减少，减少了信息在各有关部门之间的流动，造成各部门之间的不了解，不支持

由于农村中小学教育经费预算管理是较为新鲜的事情，新机制实行后才引起重视，作为经费预算管理的配套机制的监督机制的建设自然就相对滞后。再加上农村义务教育经费管理主体由乡镇转移到县域，在此过程中，有许多的关系没有理顺，导致经费预算在执行过程中，监督主体缺位或不明，责任不清。监督机制特别是外部监督机制的不完善，使农村中小学在执行预算过程中缺乏外在约束力，违规使用教育经费的做法得不到发现，挪用、变更教育经费用途的行为没有受到处罚，被批准的预算也未能执行。

三、解决农村义务教育经费预算管理问题的途径

1．转变观念，提高认识

各中小学校应该从农村义务教育经费保障新机制改革成败的高度，认识中小学校经费科学预算管理的重要性，从而做好预算工作。正确的认识是行动的先导，只有正确认识了预算的重要性，才能编制出高质量的预算。因此，各中小学校要从对作预算的狭隘认识中摆脱出来，着眼于农村中小学教育事业发展和新机制改革成败的大局，正确、全面、科学地认识中小学预算管理。

2．全面、科学地编制预算

中小学校要成立专门预算编制小组，在校领导统一安排下，由学校的财务、总务、教务和教师等各方面共同参与，结合学校的实际和未来发展，综合安排各项支出，实事求是地编制预算。要做到内容全、数据实、安排细，收支来源可靠，有依据，能实现，同时在预算审批程序上，不能因为麻烦而刻意减少审批环节，要严格按照程序进行

3．预算执行落到实处

预算草案经人民代表大会审议批准后，就成为具有法律效力的文件，经费的使用就要严格按照批准的预算执行，否则，就是违法行为，甚至是犯罪行为。预算批复下达后，只是从法律上规定学校可以用多少钱，但这些钱要到各个中小学，还要填写《用款计划申请表》，经过县教育主管部门和财政部门审核后办理资金拨付手续。钱到学校后，要严格按照预算的项目和科目分配资金，不得随意变更和调整资金的数量和用途。如果因为国家政策的变化或自然灾害等原因，直接影响中小学正常教育教学活动，可以对预算进行调整，但要按程序进行。

四、加强农村义务教育经费预算管理的重要意义

1．可以规范政府行为，保证义务教育经费的来源

农村义务教育经费预算管理反映了农村中小学教育发展对教育经费的需求，只有教育经费到位了，农村教育事业才能得到发展。相反，农村教育事业就停滞不前，甚至瘫痪。基础教育瘫痪，就必然会影响到整个国家的教育事业，动摇国家的根基。各级政府不敢冒天下之大不韪，无视农村教育事业的发展，必然按照中央的指示，把农村义务教育事业纳入到公共财政体制保障范围，必然按照新机制的规定，规范政府行为，按时保量地分担、拨付农村义务教育经费。

2．可以规范教育行政部门的管理行为，提高教育经费使用透明度

县级教育行政部门要对农村义务教育经费预算草案进行审核，就必须下大力气彻底摸清各学校的家底，确保各学校所编的预算符合实际。由于预算要落实到具体项目上，明确具体项目的投入金额和资金的安排时间，这样，教育行政部门就必须对项目及经费的安排进行研究论证，看是否可行，行则实行，不行就改进，从而提高资金使用的透明度。

3．可以规范学校内部的经费管理行为，提高教育经费使用效率

预算审议通过后，就赋予了法律效力和约束力，各中小学就不敢轻易违背，一切收支都必须按照预算执行，按预算规定的金额和时间收支经费。如果不按预算执行，就要追究各中小学校，特别是校长的责任，从而有效地杜绝经费使用的随意性和暗箱操作，从真正意义上提高农村义务教育经费使用的效率性。

因此，在农村义务教育经费的投入和来源有了制度保障之后，科学、规范的农村义务教育经费预算管理，是教育经费合理、有效利用的关键。