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职业教育改革助推中国产业升级与城市化

陈钊　复旦大学经济学院教授

无论是工业化还是城市化，潜在的隐忧正在形成。随着潜在可转移劳动力减少后的成本上升，制造业向更低成本的发展中国家的转移已经有所显现。与此同时，以往的城市化并没有真正实现农业转移人口的市民化，这样的城市化不仅不可持续，甚至可能在城市内部形成“二元社会”的分割。

在现有制度约束下，职业教育改革是实现产业升级从而推进工业化，并进一步真正实现“人的城市化”的最佳政策突破口。借助全国范围的抽样调查分析，本文将指出职业教育首先需要在哪些方面加以改革，应当遵循怎样的改革思路。

一个紧迫的现实问题是，以大量农村转移劳动力为主体的中国制造业从业人员，如何能够尽快提升人力资本水平，适应产业升级的需要？

目前一个与之相关且广为讨论的政策议题是“异地高考”改革。这项改革目标之一就是让外来人口能够更好地分享大城市优质的高等教育资源。然而，这一政策取向对于未来中国制造业人力资本适应产业升级的需要恐怕并非最为有效。一方面，“异地高考”改革的推行在优质高等教育资源最为集中的特大城市面临极大阻力，另一方面，大学生就业难与职校技校生短缺同时并存的现象说明，高校扩招后的人才供给已经与劳动力市场需求产生了结构性的脱节。

相比之下，让农村转移劳动力接受优质的职业教育就成了一个既现实可行又能满足劳动力市场人才需求的两全方案。与异地高考改革相比，大城市放开职业教育的现实阻力要小得多，同时，职业教育培养的是具有实践动手能力、能够解决专业领域实际操作问题的应用型人才，更能有针对性地满足产业升级对劳动力技能的需求。以德国为典型的制造业强国的经验也告诉我们，职业教育是先进制造业人才培养的重要支撑。同时，只要在大城市接受优质的职业教育能够给农业转移人口带来更高的人力资本回报，那么他们在城市就有了更为广阔的发展空间，而这恰恰是实现“人的城市化”，让农业转移人口真正能够“市民化”的重要前提。所以，从产业升级与实现“人的城市化”而言，职业教育是目前需要更多政策关注的最佳突破口。

中国职业教育水平总体落后这一事实被广为认可。但职业教育中仍存在那些不太被大家所认识到又具有明显政策含义的方面，主要有以下几点。

第一，职业教育资源供求缺乏全国范围的优化配置。根据2010年北京大学中国社会科学调查中心中国家庭动态跟踪调查（CFPS）中的成人问卷数据，在共计21572个样本中，我们可以得到最高学历为职业教育，且报告相应职业教育学校信息的991个有效样本。其中，在东、中、西部接受职业教育的样本比例分别为42.79%、37.54%和19.68%，显示出与高等教育类似的教育资源地区间配置不均的现象。

此外，经济发达地区的职业教育吸引了更多的外来人口，按东中西进行区分，各地职业教育接受者中为本省生源的比例分别为85.7%、87.0%和92.3%。同时，各地这一比例又普遍较高，都在85%以上，说明目前中国职业教育以区域性招生为主，缺少全国范围内的流动性。这是目前中国职业教育资源供求缺乏全国范围内的优化配置的表现。如果职业教育的回报在地区间存在明显的差异，那么这种状况就不利于产业工人在进入劳动力市场之前提升其人力资本水平以适应日后产业升级的需要。

第二，职业教育的户籍门槛依然存在。实践中，虽然北京、上海等大城市已出台相关政策允许外来人口子女就读本地职业学校，但仍存在一定的限制门槛。例如，上海要求随迁子女须为应届初中毕业生，且须在上海完成全日制中职教育后才可参加上海高职学校的自主招生考试；北京则要求随迁子女必须具有北京学籍且父母在京连续缴纳社会保险已满6年。

第三，职业教育回报存在明显的地区差异。利用前述全国范围的抽样调整，我们通过进一步的实证研究发现，在东部沿海地区或经济较发达地区接受职业教育（尤其是高等职业教育），能够给受教育者带来更高的收入回报。这一结论在考虑了东部沿海发达地区生活成本更高、更高能力的人更可能选择在东部地区接受职业教育等其他可能性后依然成立。

我们认为，导致这一结果的原因是：第一，经济较发达的东部沿海地区在师资力量、办学条件等软硬件方面更有优势；第二，经济发达地区产业聚集程度更高，当地职业教育的供给更接近市场需求，更易于了解现代产业发展对技能的要求，因而能更有针对性地提供适应产业发展需要的职业教育。

将上述三方面特点联系在一起，我们就能得出一个非常明确的政策指向：政府应当鼓励而非限制流入城市的大量制造业从业人员在进入劳动力市场前到城市接受更为优质的职业教育，这样才能更好地让市场发挥作用来配置教育资源，为中国未来的产业升级尽早做好劳动力的技能储备。本报告最后部分将从不同角度提出更为具体的操作性政策建议。

在有了明确的政策指向之后，我们可以从让市场充分发挥资源配置作用的原则出发，分三个层面，提出相应的政策思路及具体建议。

第一，优化学生-学校之间的市场化配置。这就要求取消职业教育入学等各个环节存在的户籍等门槛限制，具体包括：1.中等、高等类别的职业教育学校入学资格均与考生户籍身份完全脱钩，实行全国范围内统一招生；2.职业教育学校入学后学生各项待遇与户籍身份完全脱钩；3.职业教育报考资格同时也向历届生、在职人员开放；4.政府对职业教育的部分经费支持，转为直接补贴职业教育接受者，以便充分发挥学生对职业教育提供者的市场选择机制。

第二，优化毕业生-用人单位之间的市场化配置。这就要求用人单位在聘用劳动者时，只看能力不论学历出身，相应的措施包括：1.原则上，政府部门、事业单位在招聘员工时，主管部门不作学历上的硬性要求，由用人单位视岗位要求按能力自主聘用；2.在获得户籍资格（如户籍积分管理制）、享受城市公共服务方面，对高等职业教育学历与大学本科学历完全同等对待。

第三，优化各种办学资源之间的市场化配置。就这要求在政策上提供充分的空间，允许各种办学力量按市场规律提供优质的职业教育，具体包括：1.在职业教育领域，加大向国外优质办学机构的开放力度；2.鼓励国内民间资本与国外优质职业教育机构合资、合作办学。

《东方早报》2014年5月27日 上海经济评论 9版