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提高职业教育质量有待去行政化

湖南省教科院高教研究所所长 欧阳河

破解去行政化这一难题，不只是建立现代职业院校制度的需要，更是进一步提高教育质量的需要。因为人才培养离不开学校的活力，学校有活力离不开政府对技能型人才培养管理方式的转变。职业教育发展到今天，人才培养工作行政化的弊端逐渐显现。

政校不分、管办不分是最突出的问题。一方面，一些地方政府部门延续了计划管理模式，将学校举办权、教学管理权、教学评价权集于一身，不仅有很大的行政权力，而且有很大的经济权力，混淆了政府与办学者的角色，加剧了教学领域的行政化。从招生计划到专业设置、专项经费，再到教改课题，都要经过行政部门立项、评审和审批。各类职业院校被人为地分成三六九等，造成教学资源配置不公，学校发展趋同化，很难向高水平、有特色的方向发展。另一方面，在提高质量所需的校企合作制度建设、技能型人才需求公共信息平台建设、教学质量监督问责制度建设、教学标准建设等方面又存在缺位的情况。结果，国家和社会要求提高质量，最终演变为行政部门的提高质量，而一些行政部门的行政化思维和工作方式没有改变，提高质量的工作朝着有利于行政部门的方向发展，使得提高质量的实际效果大打折扣。

在行政化体制下，学校的教学工作也存在着行政化的问题。学校极大地依附于各种行政部门，讲钱、讲级别、讲数字的气氛过于浓厚。由于职业教育规模快速发展，生均经费又没有落实，造成生均教学资源严重不足，使得学校要么向学生收钱、要么向政府部门要钱、要么向银行借债。行政部门“找钱花”，学校“讨钱花”的局面，间接地促进了各类工程、项目不断涌现，学校合并、升格、扩招和建设新校区也就难以避免，提高质量便失去了条件保障。
在行政化体制下，学校领导是上级部门任命的，而不一定是教育家。他们中的一些人靠行政权力治校，下级服从上级，学生服从老师。一些院校长热衷于追求职位升迁，拼行政级别、拼关系，不再对教育质量本身负责，而是对自己的上级负责，很难将主要精力投入到人才培养上。他们抓教育质量的时候，往往带有浓厚的个人色彩和理想主义倾向，令整个教改决策变得粗糙﹑急躁和理想化，缺乏深入的实证研究，许多措施未能从正反两方面充分论证，决策时只见其利，未见其害，实际推行时却多见其害，难见其利。

在行政化体制下，人才培养工作被简化成若干指标，进行“数字化管理”。这些指标成为学校的指挥棒、院校长的工作任务和教师的紧箍咒。学校的各项建设往往不得不围绕这个指挥棒转。为了达到这些指标，获得行政部门资金等方面的支持，学校不得不被动应付，削足适履甚至虚与委蛇。更为不幸的是，师生疲于跟风，耗掉了太多的本来应该用于教学的精力。最后，提高质量除了一个概念之外，留下的就是一堆杂事，与受教育者关系不是很大。

在讲钱、讲级别、讲数字的气氛中，一些地方提高质量沦为一句漂亮的口号。一些行政部门和学校渐渐忽视自身职能和公众利益，一些学生拿到了“文凭”却没有合格的素质，使得社会面临毕业生就业困难和技工荒并存的尴尬局面。更为重要的是，行政化不仅影响了人才培养质量，还会污染学生的心灵。功利、拜金、自私、作假等在他们身上留下时代的烙印，会对社会经济发展产生不利影响。

强调去行政化，决不是说教学领域不要行政管理，而是要通过改善行政管理去行政化。提高质量和扩大规模不同，属于内涵发展，业务性更强，周期更长。去行政化的关键是要坚决摒弃行政化管理模式，采用符合技能型人才培养规律的管理模式。重点是归还教师教的自主权、学生学的自主权和学校管理教学的自主权，真正使学校以教学为中心，教师以学生为中心，学生以学习为中心。去行政化的重点在以下三个方面：

第一，去政府管理教育教学的行政化。政府去行政化的精髓，不是取消行政级别，而在于政校分开，规范行政权力，督促权力恪尽职守、恪守边界。要按照责任政府、法治政府、服务型政府的理念来设计职业教育的教学管理体制，明确职业院校、行业和企事业单位在技能型人才培养中的权利和责任，综合应用立法、拨款、规划、制订标准、信息服务、正确指导和必要的行政措施，实现对技能型人才培养的管理。其中，最关键的是理顺政府与学校、行业企事业单位的关系，建立校企合作、工学结合的保障制度，建立扩张规模不得牺牲质量、行政管理不得冲击教学业务的质量保证和问责机制。政府的职责是给学校提供教育教学资源，让学生接受高质量的教育。至于学校如何组织教学，政府不必干预。

同时，要建立新型的职业教育拨款机制。制定各类教育投入的分配原则，明确职业教育投入占总体经费的比例，落实按照生均拨款的规定。建立新型的职业教育院校长遴选机制，按照教育家而非官员的标准选拔院校长，让院校长对人才培养负责，让学校回归教育本位，而不是追求政绩，追求升迁。建立与职业教育决策、执行部门相独立的监督体系，包括各级地方政府履行职业教育职责的监督评价体系、对学校的督导评估监督体系和教育质量监控体系。

第二，去行政部门管理教学的行政化。行政部门去行政化的关键是管办分离。即行政管理与学校办学、人才评价从责任主体上相对分离。要按照有限政府的思路界定教育、人力资源和社会保障等行政部门的职责和分工，保障教学投入、加强基本教学制度建设，保障校企合作落实，提升基础能力建设工程的公平和效率。将招生、专业设置与建设、课程设置与开发、实验室和实习基地建设、教材使用、师资配备等，全部交给行业企业和学校，保障办学机构能够按照技能型人才培养规律来办学，不再通过行政立项、评审、审批等来决定教学事务。同时，发挥中介组织的作用，将教学评估、学生注册、信息发布等交给专业性的中介机构去做。

第三，去学校内部的教学行政化。学校内部去行政化，可以有三个步骤：一是取消行政级别；二是精简行政机构和行政人员；三是让行政人员都变成服务人员，而不是追求权力的官员。只有这样，才能解放学生，让学生集中精力投入学习，并从被动接受知识的牢笼中解放出来，让个性得到张扬。让教师不再成为各类行政性活动的附庸，按照人才成长规律组织教学，享受教书育人带给他们的尊严和快乐。也许只有这样，学生才会对学习有兴趣，才会激起学习的积极性，才能获得必备的职业能力和创新能力，成为产业界的高技能型人才。这样培养出来人才，不仅是一个合格公民，而且是对国家、民族富有崇高责任感的人，是能够引领我国生产、管理和服务第一线的工作向前发展的人。

但是，去行政化并不是一去了之那么简单。多年来，教育去行政化的呼声已久而少有进展，难就难在政校不分、管办不分已成痼疾。人们之所以对行政权利趋之若鹜，因为行政权力往往还代表真切的利益和话语权。去行政化就意味着某些权力隐退和利益剥离，这才是最要害也最难去掉的。

去行政化不只是一个教育问题，而是整个国家行政管理的问题，仅仅靠教育改革难以彻底消除，还要与整个事业单位体制改革协同。但是，去行政化是大势所趋，学校和教育行政部门不能只考虑自己的利益，也不能等待整个环境改变后再开始，而应该充分利用现在的平台和机制，在政校分开、管办分离、人才培养、转变管理思路和工作方式等方面进行一场“局部的战斗”。事实上，“局部的战斗”也能有所作为，体育领域的改革不是造就了无数的世界冠军吗？

（文见《中国教育报》2011年3月24日第4版）