推荐阅读

民办高校分类管理的制度逻辑

上海市教育科学研究院民办教育研究所 刘耀明

摘要：分类管理将改变我国民办高校原有的规则和资源体系，是对我国民办高校发展的一次结构性变革。本文在梳理我国民办高校发展特点的基础上，对进行这一变革的必要性和可能性进行了回答。

关键词：民办高校；投资办学；营利性；非营利性；合理回报

中图分类号：G648．7 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2011)03-0065-05

我国民办高校的发展是教育制度变革下结构不断完善的过程，民办高校分类管理是这一过程的深化。《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020)》中明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。这意味着我国民办高等教育的发展将面临一个新的结构转型。但这一转型的必要性和可能性如何，目前仍存在许多争议，本文试运用吉登斯的结构化理论对这一问题进行探讨。

一、吉登斯的结构化理论

英国社会学家吉登斯(A．Giddens)在批评传统社会学中的“结构”和“能动性”二元对立观的基础上建立了自己的结构化理论。他认为结构虽然对人的行动产生规约，但同时也使人的行动成为可能。而人的能动性也反作用于结构，并通过行动来影响结构。“这意味着所有的社会行动都以有结构存在为前提。同时，结构也以行动的存在为前提，因为‘结构’依赖于人类行为的规则性。”也就是说结构同时具有促动性和制约性，这就是他的“结构二重性”(the duality of structure)理论。因为规则和资源是可以转换的，所以在吉登斯看来，结构并不是某种稳定不变和独立存在的东西，只有在人们的行动中它才有意义。结构又包含规则(rules)和资源(resources)。规则通常指做事的程序、惯例以及一些文化性符号等，规则既具有建构性又具有约束性。“吉登斯把资源看成是行动者用以完成某种事情的工具或常规要素，视其为权力之源和实施媒介。”也将资源区分为配置性资源与权威性资源。配置性资源是指权力实施所需要的各种物质性资源，而权威性资源则是指行动者所拥有的权威和各种社会资本等等。至于结构和制度的关系，他认为，“作为时空在场的结构只是以具体的方式出现在这种实践活动中，并作为记忆痕迹，导引着具有认知能力的行动者的行为。……我把在社会总体再生产中包含的最根深蒂固的结构性特征称之为结构性原则。”而那些能够在时间和空间上不断延续的结构性原则就是制度。

用吉登斯的“结构二重性理论”可以较好地解释我国民办高等教育的发展过程。我国民办高等教育经过三十余年的探索和发展，通过自身的行动和资源积聚，从零散的、补充性的力量，逐步成长为规模性的、结构性的力量，并已成为我国高等教育体系创新与体制改革的重点动力和增长点，成为我国高等教育中不可或缺的“制度”。

二、我国民办高校发展的结构性特征

1．投资办学为主

这是由我国民办高校发展过程中的资源环境以及与此相适应的规则体系所决定的。民办高校的举办一般有两种模式，即捐资办学和投资办学。捐资是一种转让财产所有权的行为，捐资人对所捐财产不再享有所有权和收益权，自然是放弃经济回报的，如有办学盈余则用于学校的再发展；而投资办学因为资本的逐利性，大多是为了获取较高的资本回报。一般来说，国外私立高校在初创期多出于慈善动机，属捐资办学，而当高等教育发展到一定程度，市场需要旺盛、资源短缺、投资价值不断凸现的时候，投资办学行为就出现了。不过我国民办高等教育的兴起既不同于捐资办学，也不同于投资办学，有其历史特殊性。改革开放初期，我国高等学校举办主体单一，有限的资源全部掌握在政府的手里，民间主体没有参与的机会。而由于当时我们民不富国不强，也缺乏西方那种宗教情怀和慈善文化，捐资办学缺乏现实的土壤。但随着改革开放使生产力的极大释放，高等教育已不能满足社会经济发展的需要，从而对高等教育产生了“过度需求”(excess demand)，即公立高等教育资源严重短缺，不能提供足够的学位来满足需要。于是高等教育单一的计划结构开始出现松动，对增加资源的渴望和无力扩大公办高校的再生产力之间的矛盾，迫使政府开始主动调整规则和合法性要求，调动多元社会主体的能动性，增加对高等教育的资源供给。1982年修订的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。这便是政府主动的制度调整行为。同时，政府自身的角色也开始发生转变，即从计划体制下的结构守护者，开始转化为市场规则下的“能动者”。

但是，我国民办高校的最初举办者并不是投资主体。因为当时举办者大多是高教领域对高教事业隋有独钟的老知识分子，大多数人手上无“资”，主要靠借贷起家，有些甚至是“白条”起家——先打借条，收了学费以后再还。有的则向社会融资(如收取教育储备金)，一有盈余，大多又投入到学校发展中，通过滚动积累，艰难地维持学校的运行，学校资产也大多登记在学校名下、所以这种办学形式既不同于捐资办学，也不能完全等同于投资办学。

在艰难起步之后，我国民办高校所表现出来的能动性和创造性无疑使政府认识到了市场的力量，逐渐加大鼓励和扶持的力度，也使民办高等教育市场的盈利性e逐渐被挖掘出来，开始吸引其他领域资金进入。1999年国务院在《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中提出，“要形成政府办学为主体，公办民办共同发展的格局，凡符合国家法律规定的办学形式均可大胆试验。”这燃起了民间资本投资民办高等教育的热情，加上期间亚洲金融危机的影响，一些企业家为了规避风险，开始向将资本转投民办高等教育领域。虽然《民办教育促进法》明确规定民办教育“不得以营利为目的”，但是巨大的高教需求和充溢的流动性，使得投资办学行为不断升级，一些上市公司也积极参与。比如，大红鹰集团、北大青鸟、东大阿派等30余家上市公司先后投资民办高等教育领域。“我国上市公司介人民办教育，与国际上私立教育介入资本市场，虽然是两种不同的发展模式，但最终却殊途同归——投资办学。这种在我国被称之为上市公司‘反哺’民办教育的办学模式，既达到了‘投资’的目的，也利用了法律的‘盲点’”。但是，资本的涌入，投资对逐利性的追求，在增加民办高等教育资源的同时，也破坏了其结构的平衡，供给超过需求带来的生源危机、信息不对称造成的“合约失灵”、逐利性带来的政府担忧和社会反应以及资金断链等，使我国民办高校在面临新的发展契机时也遭遇了新的结构性危机，规则体系不适应的情况开始出现。

2. 非对称性管理模式为主

以投资办学发展起来的我国民办高等学校，与之相称的应是以逐利性为主的行为模式。“对于中国绝大多数非捐资办学的民办教育者来说，取得回报是投资教育的天然要求。”唯是现实中民办高校的举办者大多选择的却是不要合理回报的非营利性办学模式，以与我国相关的法律定位相符，这是一种面对制度的无奈。但这也决定了政府的管理模式只能针对非营利性、也即捐资办学的性质进行管理，对民办高校采取减免税收、经费资助等鼓励扶持政策，增强民办高校的资源再生力，这在客观上促进了我国民办高校的发展。因此，可以说初创期我国民办高教的制度逻辑主要立足于“促进”，区别于国外私立高校成熟期的“规范”逻辑，表现出一种独特的非对称性的管理模式。其非对称性主要表现在两个方面：

其一，形式与实质的不对称。从形式上看，我国民办高校大多不要合理回报，因而政府实行扶持和鼓励政策，符合形式相称。但从实质看，投资办学的出发点决定了大多数举办者是有逐利性动机的，之所以选择不要合理回报，是因为现行的规则体系下难以取得“合理的”回报，以致部分民办高校“在有效财务监管缺位的情况下，资金转移的方法很多，资金转移的数量惊人；同时它们还能更加充分地享受政府的免税政策和优惠政策，从而增加盈利”。这就是形式对称下的实质不对称。

其二，行动与规则的不对称。规则的设计一般来说总是期望产生相称的行为，政府设计“要求合理回报”和“不要合理回报”两条路径，本意是想通过规则重构在结构上对民办高校的办学行为进行合理分类。但是，由于规则对要求合理回报的办学行为规定模糊，虽然《民办教育促进法实施条例》最终将作出合理回报的决定权赋予民办高校自身，学校出资人实际上获得对出资所享有的收益权(剩余索取权)，合理回报也实际上演变为民办高校组织剩余利润的事后分配。这已经在一定程度上消解了民办高校非营利性质的基础，但是与不要合理回报相比，要合理回报所能获得的资源与回报具有不确定性，成本较高，风险较大，因而难以引起民办高校行动上的响应，千军万马仍拥挤在不要合理回报这一条道上，从而表现出明显的规则设计与行动反应不对称的特征。

3．结构的趋同性明显

结构是主体长期行动的实践结果。三十余年来，我国民办高校由小变大，多是数量变化，外延发展较快，内涵发展仍较薄弱，结构趋同明显。首先，路径选择趋同。如前所述，大多数民办高校仍然选择的是以“不要合理回报”去获得回报，本身就说明“合理回报”的设计不合理，逼得民办高校的营利隐性化。这是大模式上的趋同，说明民办高校的“路径依赖”仍未消除，对政策优惠和政府资助依赖性强。其次，办学模式趋同。民办高校拥挤于学历性高等职业教育领域，由于同类型学校太多，学校之间相互模仿甚至复制，有特色的学校不多。再次；人才培养趋同。“民办院校之间所开设的专业重复率偏高，其中相当多的专业为办学成本相对低廉和科技含量不高的文科及商贸管理类专业。”许多民办大学在专业设置、人才培养模式上与公办大学没有区别，教学没有从自己学生的具体情况出发，从而导致人才培养没有自己的特色和优势。近年来民办高校已渐现生源危机，这对民办高校的人才培养质量提出了更高的要求。

造成民办高校结构趋同的原因有内外两个方面：从外部原因来说，民办高校的发展由于制度所限，可选择的路径不多，政策的阶段性调整和不稳定性也使民办高校办学行为趋于保守；从内部原因来说，民办高校自身的内涵能为建设薄弱，办学资源获取的不确定性和市场的风险也使他们对政策依赖仍然较重。这些都使民办高校间的同质化现象加重，最后导致整体结构的不断趋同。

三、分类管理的前提：必要性

从我国民办高校发展的结构性特征来看，规则体系与资源供给之间相互制约，又相互影响，并最终决定了我国民办高校现有的发展结构。那么现有结构是否合理，是否有改革的必要，而分类管理的提出，似乎已经给了我们答案。那么这种制度的逻辑必要性何在，笔者试从资源和规则两个方面进行分析：

1．现有资源的合理性问题

如前所述，吉登斯认为，资源可以分为配置性资源和权威性资源，在两者之中，吉登斯特别强调权威性资源的作用，认为它在社会整合和变化中起决定性作用。从我国民办高校发展的现状来说，经过三十余年的发展，民办高校大大缓解了高等教育配置性资源短缺的问题，从硬件设施、数量和规模等物质层面来说，民办高校已占有一定份额，为社会作出了巨大的贡献。但是，在整个高等教育的特色、品牌等权威性资源中，民办高校仍然比较缺乏。以美国的经验来看，其私立高校在配置性资源和权威性资源中都享有相当的比例，特别是像哈佛大学、耶鲁大学等一批著名的非营利性私立高校，已经成为世界高等教育体系中的权威资源，这为美国高等教育带来了巨大的外溢性效应。同时，美国的营利性私立高校发展也非常迅速，在满足终身学习社会中多元的教育需要起到了重大的作用。从20世纪7b年代开始，美国私立高等教育中的营利性和非营利性高等教育机构之间的界限越来越清晰，并涌现了一批著名的营利性教育上市公司。其中的阿波罗教育集团，2004年的股票市值就已达 159．7亿美元，成为美国高等院校中第二富有的学校，成功解决了一直困扰传统大学的财政问题。间这样美国非营利性和营利性大学各得其所，其资源结构非常合理。

就我国的民办高校来说，在配置性资源得到基本满足后，老百姓对高等教育的需求也开始由过度需求向差异需求(differential demand)转变，对优质和多元的高教资源需求越来越多，在公办高等教育不能完全满足的情况下，在现有的民办高校中分离出非营利性民办高校，以较好的社会形象来赢得消费者的拥护，并获得政府的相关扶持、民间资金的捐助和较高质量的生源就显得很有必要了。这类民办高校将在强有力的经济支撑和社会声誉的互动支持下，将自身的物质性资源向权威性资源转化，并在高等教育体系中获得应有的尊重和地位。

同时，随着终身教育的发展，对高等教育的需求也由职前向在职和职后延伸，巨大的成人高等教育市场为营利性民办高校资源的拓展提供了难得的机会。这就要求营利性民办高校，不依赖政府，而依靠市场，通过上市融资、企校合作、校校合作等形式，使营利性民办高校不仅摆脱资金的困境，还能通过这些途径获得发展的动力和资源。

2．规则重构的问题

规则有两方面的作用，一为建构，二为约束。基于这样的考虑，吉登斯将规则分为建构性规则和管制性规则。建构性规则是某一活动得以进行的条件，比如游戏规则；管制性规则是对行为的约束，比如检查制度。建构的价值大于约束，因为它能带来新的行动，从而对结构产生能动的作用。

很明显，民办高校分类管理是在建构意义上的规则重构，其意是为民办高等教育领域设计一套新的运行规则，使不同追求的民办高校能各得其所。当然，分类管理也带有约束性质，由于非对称性管理所带来的一些民办高校不当得利行为让政府和社会担忧，极少数不规范的民办高校将政府的公共性资助据为个人私有，使民办高校遭遇信誉危机，可见规则约束的必要性。

从许多民办高校举办者的角度来说，他们仍希望延续非对称性管理的模式，继续享受政府的财税减免政策和公共财政资助，这是自利性的体现。但由于这种规则体系的无效，使规则本身也面临着调整和完善。

而分类管理相对于现有的制度体系来说，其作用有三：其一是将投资资本引向营利性民办高等教育领域，以防止投资资本过度进入非营利民办高校领域；其二是将现有的民办高校重新分类，从而将隐性营利性民办高校显性化，也使其管理由非对称性向对称性转化，同时避免政府的财政投入陷入巨大的道德风险；其三，分类管理可以使政府的制度逻辑由原来的的促进为主向规范、引导与促进并重转变，有利于民办高校的健康多元发展。

四、分类管理的实施：可能性

制度的发展是一个博弈的过程。美国经济学家诺斯(D．C．North)曾将制度界定为“博弈规则”，而制度转型实际上就是规则体系的转换过程。但是这个转换过程不是一蹴而就的，要与当时的实际情况相称。从美国的情况来看，其私立高校的最初兴起与宗教有着密切的联系，因而大多属捐资办学。而其投资办学的大规模兴起，则与政府相关的制度变革和社会对高等教育资源的需求密切相关。比如，美国1972年的《高等教育法案》通过佩尔补助金项目，首次规定所有家庭经济困难的学生，无论是在何种类型的学校学习，只要符合“第四款”(Title VI)条件的规定，都可以接受联邦政府的资助与贷款。这成为私立高等院校复兴的主要驱动力之一，社会对教育资源的差异需求、新型投资形式的出现等则起到了催化的作用，而投资办学的兴起则直接带动了美国营利性高校的快速发展。

从现实的情况来看，分类管理在我国的实施要比国外情况复杂得多，这是因为我们的民办高等教育发展尚处于探索期，规则体系还不成熟，营利性办学模式尚不能得到现有法律体系的认可，多元主体间的利益关系还没有完全理顺等。这就要求政府要在现有的法律框架下设计好相关路径和制度体系，为民办高校的分类管理提供可能。

首先，保持结构的整体均衡。应基于结构层面进行制度设计，保持规则和资源的相称，即通过规则更好地完善结构，引导民办高校健康多元发展。这是制度变革的逻辑起点。政府特别要打破那种认为“非营利性就是善、营利性就是恶”的认识误区，不能让分类管理变成一类管理。有研究者对美国非营利性组织的研究中也发现了许多问题，如，“滥用减免特权、名不符实、成员享受高工资、行政费用过高、贪污屡禁不止、不公平竞争等。”而营利性高校追求利润并非意味着放弃社会责任，“将利润最大化作为管理目标，只是对经济效益的浅层次的认识，而价值的最大化能够很好地克服利润最大化的缺陷，而且有利于社会总财富的增加。美国营利性私立高等教育机构把办学对象定位于被传统院校忽略的‘边缘学生’或‘缺乏准备的学生’，本身就是承担社会责任的一种体现。”而营利性民办高校引入现代企业制度、进行产业化管理是出于提高管理和资金使用效率的战略考虑。另外，教育的正外部性也使营利性民办高校客观上也具有公益性。因此，从美国的经验来看，非营利性和营利性民办高校之间保持适当的比例才更好地促进整个领域的发展。

其次，提供可选择的路径。从我国民办高校现有的类型来看，符合逻辑的选择是捐资办学的民办高校选择非营利，投资办学的大部分选择营利性，这样的话就可以让保持现有的结构稳定和资源供给。这其中，捐资办学的选择没有问题，而投资办学则面临着两难。选择营利性就意味着要放弃现有的政策优惠，并面临着不确定的市场风险。也就是说选择营利性能不能盈利是决定投资办学者是否选择的重要因素。这就要求路径设计者制定合理的规则，不然，规则的过度调整，将与资源的供应产生连锁反应，导致资源供应的放大或缩小，将造成民办高校的结构性急剧变化。从现有的政策来看，路径设计者有弱化营利性、导向非营利性的意图，其制度后果将会产生投资办学者退出的现象，从而使民办高等教育资源面临萎缩的可能。路径设计是民办高校发展的外部可能，也是其发展空间大小和发展是否可持续的重要条件。

再次，尊重民办高校的办学能动性，创造激励性的制度环境。这是民办高校发展的内部可能和动力所在。诺思指出，经济增长的关键在于制度因素。如果一个社会没有实现经济增长，那就是没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到最低限度的报偿或好处。俄国民办高校以投资办学为主，资本的本性决定了大部分举办者是想要合理回报的。要保持制度的激励性，就应突破现有的制度约束，让营利性民办高校也可以进入学历教育体系，并提供另一套学历系统。比如，美国的凤凰城大学属于营利性私立高校，但它已具有硕士学位授予权。而阿加西艺术学院甚至有博士学位授予权。另外，还可实行“一校两制”，给同一所民办学校两种不同的选择，即一部分专业院系可选择营利性办学，而另外一部分专业院系可选择非营利性办学。这样就为民办高校的举办者提供了较灵活的选择。因为公办高校可以举办民办性质的独立学院，那么民办高校也应能与政府联合举办公立性质的非营利性民办高校。美国的康乃尔大学就是实行这一模式，它有3所本科学院和1所研究生院接受纽约州政府的资助属公立部分，这些学院称之为合同学院(contract college)；其余4所本科学院以及6所研究生学院，都是私立部分。这就给我们以启发，我们在实施分类管理时，应该打破原有的思维定式，在制度上大胆创新。营利性民办高校可以与非营利性民办高校并存，政府也可以成为营利性民办高校的消费者，将一些在职培训任务委托给营利性民办高校，以项目委托和合同承包的方式让营利性民办高校完成一些政府交办的公益性事业。

民办高校分类管理在必要的基础上，探索如何可能是我们今后一段时间民办教育改革和发展的重要使命。当民办高校真正能以多元、特色、优质的形态出现在我国高等教育体系中时，我国民办高等教育的制度建设也就实现了其历史性的跨越。

(文见《复旦教育论坛》2011年第3期)