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政府出手，破解民办教育之“困”

有人曾在2003年《中华人民共和国民办教育促进法》正式颁布实施之际撰文指出：“民办教育的春天已经到来。”如今，近8年过去，民办教育的春天来临了吗？

走访一些民办教育学校，从大学到高中、初中，高职、中职，直至小学与幼儿园，记者发现，尽管民办教育促进法的颁布与实施，为促进民办教育发展提供了重要的指导原则与依据，但是，现实中束缚民办学校发展的一些困难与枷锁尚未完全去除。

值得注意的是，较之2003年之前民办学校良莠不齐的状况不同，如今生存并发展壮大的民办学校均为“大浪淘沙”过后的佼佼者，也就是说，现如今的民办教育已不是简单地作为公办教育的补充，而是已经成为具有自身特色和定位，可以丰富教育形式、促进我国教育事业繁荣发展的必要组成部分。因此，当下，关注与探讨民办教育之“困”，是立足于我国教育事业的整体，立足于让优秀的民办学校为我国的教育事业贡献更大的力量。

破解困扰民办教育发展，有一个角色是始终不能缺位的，那就是政府的力量。

1.航空母舰的消失折射“资金之困”

——呼唤政府给予民办教育发展以制度保障

【事件】

上世纪80年代初，一批民办学校在我国兴起。近20年来，以被喻为“航空母舰”的北方某教育集团的消失为代表，这批民办学校中有许多已逐渐退出了人们的视野。以陕西省为例，该省曾发生一天之内14所民办高等教育机构被撤销办学资格的事件，有数据统计，10年多的时间内，陕西民办高等教育机构的数量几乎减少了2/3。

“资金之困”，一直是伴随民办学校的大问题。厦门大学曾对39所民办高校进行调研。39所民办高校中，学费收入占学校总收入100%的高达14所，占90%的有9所，占80%的有8所，三项合计31所，占被调查学校总数的80%。也就是说，民办学校的全部经费来源几乎都为学生所缴纳的学费。

湖南涉外经济学院民办高等教育研究所副所长杨炜长指出，从政府在公益事业中应承担的责任和能力原则以及受益原则出发，政府对民办高等教育事业给予一定的财政资助是责无旁贷的。民办教育促进法及其“实施条例”均明确规定政府对民办高校财政资助的义务。然而，在现实办学实践中，经费资助几乎与民办高校无缘。同时，民办高校因为其“利用国家非财政性收入办学”而不可能依《关于教育税收政策的通知》而被纳入“预算内管理”，也不能被纳入“预算外的资金专户管理”，即使是从事学历教育的学校也还要缴纳企业所得税；在土地征用免收土地出让金，减免、免征校舍配套费用，减免工程招标费、用水用电、通讯及相应建设项目、服务性和经营性收费减免等，都不能与公办学校一视同仁。为此，我国民办教育支付了巨大的成本。

面对“资金”这个关系民办教育生存发展的关键问题，很多专家呼吁，希望国家能够在财政上予以公办教育和民办教育以同一标准。上海市教科院副院长胡卫曾指出，要对现行的民办教育税收政策进行梳理，根据民办学校的发展现状及学校特点，制订合理的税收政策，明确各类民办学校的税收优惠政策的范围，以使税务部门在征税时有法可依，也使民办学校明确自己在税收方面的权利和义务，更好地保护自己的合法权益。另外，迫切需要建立科学的民办学校财务会计制度。科学的民办学校财务会计制度既有利于税务部门加强民办学校的财务监督，也有利于民办学校税收优惠政策的落实，还可避免国家税赋的流失，从而保障民办学校的长远发展。

2.合理回报不敢要折射“定位之困”

——呼唤政府推进民办学校平等待遇的落实

【事件】

2005年，在北京市组织换发新的民办学校办学许可证过程中反映出这样一个倾向：大多数民办学校都选择了“不要求合理回报”。这种情况，使得“合理回报”处于比较微妙的境地。本来“合理回报”是民办教育促进法制定中的一个焦点，也是一个亮点。国家立法的本意，是为了吸引更多民间资金投资教育，鼓励举办者按照公开的游戏规则运作，取得相应的回报。大多数学校却选择了“不要求合理回报”。这说明了什么呢？是当今民办学校的出资人和举办者都甘愿捐赠办学， 还是关于“合理回报”的规定多余、不符合现实情况呢？

有专家分析指出，民办教育促进法实施条例中，对民办学校取得“合理回报”的程序作了比较详尽的规定：先是在学校章程中载明“要求合理回报”，然后“向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况”；再将学校的决定和向社会公布的有关材料、财务状况报审批机关备案。同时，依照《教育部办公厅关于启用〈民办学校办学许可证〉有关问题的通知》精神，“出资者要求取得合理回报的，须在办学许可证副本中注明‘要求取得合理回报’”。这其中，有争议的是“向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况”（公办学校和不要回报的民办学校都不需要向社会公布这些内容），还要在办学许可证上贴上一个特别的“标签”，标明“要求取得合理回报”。很多学校担心，一旦贴上这个“标签”，就会被理解为以营利为目的，从而影响招生。

厦门大学社科部副教授张随刚指出，其实这个问题背后有更深层次的原因，我们国家尚未建立合理的民办学校法人制度：日本和韩国都建立了学校法人制度，私立学校由作为社会公益法人的学校法人设立。日本所有关于私立学校的立法都强调了办学者的公益性经费投入。办学者出资办学属于捐款行为，该行为具有显著的公益性色彩。因此，其行为本身必须排除牟利意图，并且，国家严格审查其捐款行为的法律依据，并非办学者自愿出资即可。在欧美，私立高校一般被分成营利性和非营利性两类。对于营利性学校的设立，要求其按照营利法人登记，同企业公司一样要照章纳税， 不享受用地、税收等方面的优惠政策，举办者拥有学校财产的所有权和收益权。如美国就有大量的营利性私立高校存在。

张随刚指出，目前，由于我国民间资本尚不雄厚， 更缺乏实力雄厚的各种公益性的社会基金和大量类似国外教会的慈善组织， 政府也无力给民办高校很多的资金支持。所以，单纯依靠民间捐资办学来发展民办高等教育显然是极不现实的。我国民办高等教育要获得大发展，在积极鼓励社会力量捐资办学的同时，还需要积极鼓励社会力量投资办学，并给予明确规定。如果这一问题得不到根本的解决，去谈如何取得合理回报只能是一种奢望，或许还会出现“给了回报也不敢要”的现象。

辽宁教育研究院副研究员任红也撰文指出，采取积极措施推进民办学校平等待遇的落实，有赖于政府各部门之间的沟通与协调配合，有赖于各级政府及其官员对教育现代化发展中民办教育地位作用的真正理解，以及依法、理性、有效的行政。要创新管理机制与服务理念，对市场经济背景下出现的问题用改革的思维和方式进行处理，避免沿用对公办学校的管理模式来规范民办教育的问题，如对涉及民办学校切身利益的用地、税收、收费、招生问题，体现在待遇上要与公办学校平等，而在方式上，不应该完全套用针对公办学校的政策。对待民办学校的收费问题，应当考虑民办学校的办学特点，按照补偿成本原则，适当考虑兼顾学校发展以及是否要求取得合理回报等因素核定收费标准。

3.生源危机的频发折射“声誉之困”

——呼唤政府加强对民办学校的有效监管

【事件】

2006年9月新学年伊始，某民办学校发生了一起涉及上千名学生的“集体退学”风波。当来自全国10多个省份的1000多名学生到该学院上学时， 发现眼前的学校与招生简章所说完全不符：发假录取通知书、盖假公章、签假合同、颁假毕业证……感觉受骗的学生要求集体退学。同一年， 东南某省一民办职业技术院校发生了更大的学生闹事事件。事件发生的原因主要是因为该学校实际招收的学生大大地超过了教育部下达给该校的统招专科计划人数，最后有许多学生因拿不到国家承认的毕业证书而集体抗议。

近年来民办学校中暴露出来的许多问题， 很大程度上与政府及教育行政部门管理不规范有关。胡卫指出，有些地方政府为了迅速扩大民办学校数量规模，默许一些民办学校擅自突破计划招生数额，盲目扩大招生规模。这种状况不但使民办高校的师资队伍建设难以为继，生源质量得不到保证，直接影响了学校的办学质量；而且使得政府的管理权威受到挑战，使得对民办学校的规范形同虚设。其实，如果严格设置程序，严把民办学校举办者的准入关，让具有法人资格的机构、有教育背景、资金充足的法人团体来举办民办学校，许多问题完全可避免。

“政府一定不能缺位”。有专家强调，规范办学行为，保证办学质量，政府必须切实承担起监管的使命。面对形形色色的广告，学生以及家长没有渠道判断学校的办学质量究竟如何，政府对其有效的质量监管是学生和家长唯一可以相信和倚靠的。因此，政府要加强对民办教育的宏观调控，加强对民办学校的办学层次、办学结构、办学布局等方面的方向引导，使之适应经济社会发展的需要，更好地为当地的经济建设服务。同时，还要做好对民办学校办学质量的监管工作。可以通过评选国家级示范民办学校，树立优质民办学校的典型，引导、带动我国民办学校的健康发展。还可借鉴美国经验，政府及教育主管部门通过授权，将民办学校的质量评估职能委托给民办教育行业协会或其他社会中介组织，教育部对中介组织提供的考核与评估结果经过复核之后向社会公开，并由此作为政府资助和社会支持的主要依据。以鼓励和鞭策更多的民办学校依法办学、高质量办学。

（文见《人民日报》2011年6月17日第18版）