农民工进城与城市化——陆铭教授在上海金融法律研究院的讲演发布者：上海市教育科学研究院 来源：文汇报 日期：2010-8-31 8:34:00 人气：
未来中国要解决的一个政策上的关键问题是，让农民工进城，分享经济增长的成果。要知道，如果没有经济的发展，城市的地价不会上涨这么快，而城市土地批租所获得的收益基本上用于城市发展了。外来劳动者对经济发展功不可没，却没有分享到城市土地租金上涨所带来的福利，这是不合理的。 讲演者小传 陆铭 1973年出生，博士，复旦大学经济学院教授、浙江大学经济学院兼职教授，研究领域为劳动经济学、西方经济学、不平等问题、区域经济发展等。著有《中国的大国经济发展道路》（合著）、《中国区域经济发展中的市场整合与工业集聚》（与陈钊合著）、《劳动经济学》等。 在未来快速城市化的进程中，农民工进城必然是长期趋势，如果庞大的农民工群体不能融入其工作的城市，必然在城市形成“新二元结构”，威胁城市的和谐发展。农民工进城，需要逐步解决其户籍问题，未来户籍制度改革的方向，是重点放在中小城镇，还是大城市？越是大城市，经济越发达，就业机会越多，往往也是外来劳动力集中的地方，那么，是否有必要以承载力为理由来限制外来劳动力进入大城市？这里，让我们来讨论三方面问题：1、农民工为什么要进城？2、农民工进什么样的城，是大城市还是小城市，是进东部还是中西部？3、在方式、路径以及受到的制度障碍这几方面，农民工怎样进城？
一、农民工为什么要进城？ 通过工业和服务业的增长来吸纳农村剩余劳动力，是农业劳动力提高收入的主要途径。这里，我要反驳那种认为农业劳动力的出路在于把农业搞好的观点。一个国家的现代化是不可能在农业劳动力占整个人口50%以上的情况下实现的。 农民为什么要进城？基本的原因当然是提高收入。中国经济结构是典型的发展中的二元经济，即同时存在落后的农业部门和以工业、服务业为主的现代城市部门。农业部门生产最重要的生产要素——土地，其投入数量是很难改变的（拓荒或者填海对土地数量的增加影响并不大）。在土地给定的情况下，发展中国家的农业劳动力必然是过剩的。而在城市经济中，特别是工业和服务业，决定经济增长的关键要素是资本而非土地，资本的增长是无限的。这就决定了通过工业和服务业的增长来吸纳农村剩余劳动力，是农业劳动力提高收入的主要途径。这里，我要反驳那种认为农业劳动力的出路在于把农业搞好的观点。一个国家的现代化是不可能在农业劳动力占整个人口50%以上的情况下实现的。 农民进城能够提高收入的另一个原因还在于，工业和服务业发展中的规模经济。规模经济是指，在城市的发展过程中，人们收入的提高与城市规模有很大关系。根据新经济地理学（2008年诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼的研究领域）的总结，城市规模经济的来源主要有三：即分享（sharing）、匹配（matching）、学习（learning）。分享指，经济发展中的很多部门总是存在固定的投资，城市规模越大，初始的固定投资就越能被平摊。在城市里的交通基础设施和公共服务提供就有这样的性质。上海的地铁很发达，其重要原因就在于，现在上海的人口规模分摊了地铁的建设成本。当地铁达到城市市中心500米内必有地铁站的密度时，人的生活方式就会改变，服务业发展也更加便利。匹配既出现在生产部门，也出现在消费部门。从生产者的角度来讲，公司总部选择大城市，是因为它能找到最专业的人才，当人多到一定程度的时候，劳动力供给就会体现出多样性和专业化。这就是为什么浙江的企业长大了，总部就会搬到上海来，哪怕地价和劳动力成本都会提高。从消费者来说，生活在大城市能够便利地享受多样化的服务，而在中小城市，生活就相对单调一些。第三个方面是学习。越是在服务业，特别是知识、技能密集型的行业，“干中学”的机制就越重要。市场规模大了，各种行当的需求就增加了，可以带来更多积累经验的机会。 农民进城的第二个原因是为公共服务。大量的公共服务提供（包括医疗、教育等）是建立在地方财政基础上的，这就造成公共服务在城乡和地区之间有非常大的不均等。到大城市以后，农民工可以部分地分享这种服务。现在中国公共服务的享受有一部分是与户籍挂钩的，比如教育和医疗；但也有很多公共服务无法与户籍挂钩，比如说地铁、城市绿地、文化设施等。在大城市，公共服务的分享也可以提高生活质量。 接下来，我想谈谈现在很流行的两个观点。首先，很多人认为，中国经济的“刘易斯拐点”到来了。刘易斯拐点指的是，当大量农业剩余劳动力转移出来后，劳动供给会逐渐出现短缺，然后工资会明显上涨，从而导致整个经济的劳动力成本上升，同时会使产业结构从劳动密集型转向资本和技术密集型产业。他们注意到，中国从2004年出现农民工短缺，最近又有一波新的农民工短缺，同时农民工工资也在上涨，这些现象和刘易斯拐点的现象非常吻合。但其实我们很容易就可以列举一些不符合刘易斯拐点的事实：第一，中国经济的工业化水平超过90%，而城市化水平只达到47%左右；第二，在工业化和城市化过程中，城乡收入差距是逐渐扩大的；第三，在城市内部，有户籍和没户籍的劳动力收入差距也在扩大；第四，在城市里，有城市户籍和没有城市户籍的人之间，即使他们受过同样的教育水平，他们获得的回报也是有差距的，并且差距还在扩大。事实上，中国今天的现实是，长期以来的城乡分割阻碍了劳动力的顺利转移，特别是当内地的基础设施建设产生大量劳动力需求，同时，中央实施了连续的惠农政策后，农民工的供给看上去短缺了，农民工的工资也上调了。这其实只是制度调整带来的结果。 其次，很多人在说，农民工工资上涨以后，劳动密集型产业就快没竞争力了。是这样吗？最近这一轮经济危机之后，又出现了“民工荒”，但主要是技工荒。今天中国的产业结构已经出现了重型化和资本密集化趋势，产业升级的路径和方向，已经领先于劳动力的技能水平了。产业越升级，对低技能劳动者的需求就越少，对于大量的低技能劳动者来说，工资如果不涨，公共服务也不改善，农民工当然不愿意出来了。另一方面，新农村建设使农业的比较收益在提高，再加上最近四万亿投资下去，内地在兴建大量的基础设施，很多地方需要劳动力，所以沿海就出现了民工荒，甚至普工也荒。看上去是民工荒了，然而这并不是说劳动力短缺了。中国应该担心的是大量农民工的技术水平已经和沿海地区日益升级的产业出现了脱节。给定目前劳动力的技能结构，就已经决定中国经济的比较优势还将是在劳动密集型产业上，只要工资的上涨不超过劳动生产率的上涨，劳动密集型制造业就仍然能为劳动力创造大量就业，产业升级只能是慢慢来，操之过急，将事与愿违。 既然农民工进城也在不自觉地追求“规模经济”，那么，户籍改革到底应该从中小城市开始，还是从大城市开始？“知屋漏者在宇下”；对这个问题，农民工朋友已然做出了回答。放松中小城市的户籍后，只要就业机会在大城市，很多农民工就会把户籍落在中小城市，而工作仍在大城市。在上海，1900万常住人口里，没有本地户籍的已经超过27%。如果中国再不在城市规模和户籍制度这样的问题上解放思想，按照今天这样的制度，在大城市里必然是没有户籍的人越来越多，城市的公共治理面临越来越多的矛盾。如果一个城市有一半以上的人在劳动力市场、社会保障、公共服务等方面都跟另外的人不一样，这样的城市就会面临很多问题。
二、农民工要进什么样的城？ 未来不管是消费性服务业还是生产性服务业，它一定是在大城市才更有活力。从这个角度来说，越要提高内需、发展服务业，越是要集聚。 农民工进城首先考虑大城市，因为那里收入高，就业岗位多，生活更多样。那么中小城市的发展机会在哪里？很多人认为只要加大对中小城镇的投资，就会创造就业机会。这是值得商榷的。越要发展中小城镇，越要首先把大城市发展好。投资者考虑的企业选址要接近消费市场，虽然在地理上它也可能会把厂安排在中小城镇，那是因为在小城镇的边上有一个大城市，可以足够靠近它的消费品市场，从而节省运输和物流成本。同时，中小城镇用地和劳动力价格又偏低，只有在这时，企业才会把厂安在中小城镇。 世界上很多城市的发展规律都是如此。以纽约为例，纽约以前也搞制造业，后来劳动力成本增高，土地越来越贵，所以纽约开始把产业往外迁，但是都没有迁很远。直到现在，在纽约周围，还有服装业的存在。为什么？因为纽约是全世界的时装之都，在它周围制造的一些服装，销售、发布都在纽约。纽约的产业就形成这样一个格局，即设计、营销等现代服务业的环节在纽约；而制造业，特别是有品牌的制造业，是在纽约周围的中小城镇。另外，中小城镇还有居住功能，因此也不能离大城市很远。比如东京白天的人口要比晚上的人口多200多万，这些人就是晚上住在东京以外的中小城镇，而白天在东京上班或上学的。小城镇的基础设施，比如公路、地铁等交通一旦发达，“卫星城”的居住功能就体现出来了。接着这个小城镇的配套设施、房产市场、服务业也就随之发展起来，中小城镇就得以蓬勃发展。这些中小城镇的活力，还在于它们是连接农村与大城市的中间环节，所以它们可以提供农村和农业的服务业，而大城市、城市群甚至是国际市场也同样是它们的服务对象。所以，越要发展中小城镇，就越要把大城市的集聚效应发挥出来。 接下来我们讨论进城是去东部，还是去内地的问题。很多人认为，中国过去整个经济和人口都在向东部沿海集聚是政策的原因，但2010年经济到了一个拐点，经济中心会往内地转移。这也是值得推敲的。虽然中国的制造业在金融危机中受到冲击，出口放缓，但是整个世界的经济格局和全球制造业生产体系不会根本改变，中国在其中的角色也没有改变，依然是依赖对外加工贸易出口的。因此，为了节省运输成本，出口厂商的选址一定优先考虑靠近国际大港口的区域，未来制造业的中心一定就是在以这几个大港口为中心的三大都市圈里。经济学的经验证据表明，越是发达，生产率越高的国家，集聚程度就越高。跟世界上其他国家相比，中国的集聚程度远远不如其他发达国家。当然这不是说内地不要发展制造业，内地宜于发展一些服务于国内需求的制造业，以及一些不依赖于海运进行贸易的产业，比如芯片制造。 另外，我们讲要扩大内需，要提高服务业在整个经济中的比重，那么地理位置接近于东部是否就不重要了呢？不是的，内需不光是内地的需求，东部的需求也是内需的一部分。提高内需的关键不在于让内需在地理上均匀分布，而在于提高人们的收入。根据集聚效应的道理，越是要发展内需，越是要集聚。服务业主要不是出口的，是否就不必集聚呢？从消费者角度来讲，收入越高的地方，服务业需求越高，服务业占GDP的比重越高，所以越发展服务业，越要让人到收入高的地方去。此外还有生产性服务业，这类服务业服务于制造业，制造业如果在港口附近集聚，生产性服务业也一定跟着它走，所以，未来不管是消费性服务业还是生产性服务业，它一定是在大城市才更有活力。从这个角度来说，越要提高内需、发展服务业，越是要集聚。
三、农民工怎样进城？ 由于为进城农民提供社会保障和公共服务的钱，根本上来自于土地从农业用途转化成工商业用途当中产生的土地增值收益，破解困局的“抓手”就应该是让土地使用权配置到最能让土地增值的地方去，即东部那些大中城市。 未来中国要解决的一个政策上的关键问题是，让农民工进城，分享经济增长的成果。要知道，如果没有经济的发展，城市的地价不会上涨这么快，而城市土地批租所获得的收益基本上用于城市发展了。外来劳动者对经济发展功不可没，却没有分享到城市土地租金上涨所带来的福利，这是不合理的。 在各地推进自己本地城市化的过程中，一个困局是政府财力不足以支撑如此大规模的人口城市化。这里引用一个苏北城市的案例：当地政府统计，如果按照未来的城市化目标，平均一个农民转变成一个城市居民需投入15-20万元，包括公共和个人投入。沿海开发规划确定，到2020年城市化要达到65%，而目前是45%，今后10年需要转移160万农民进城，这样算起来需要投入2400-3200亿元规模的投资，政府财力无法支撑。由于为进城农民提供社会保障和公共服务的钱，根本上来自于土地从农业用途转化成工商业用途当中产生的土地增值收益，破解困局的“抓手”就应该是让土地使用权配置到最能让土地增值的地方去，即东部那些大中城市。应该允许农民把他们的土地使用权（主要是宅基地对应的建设用地指标）带到他们就业的地方去，在当地可以更多地将农业用地转化为建设用地，农民工获得当地户籍、社会保障和公共服务，而流出地则需要保留更多农业用地，这就是所谓的农业用地“占补平衡”。遗憾的是，我们当下还没有做到这一点：当下，建设用地指标只能小范围流转，农业用地跨地区的“占补平衡”不能突破省级行政区的范围。在一个经济欠发达、制造业和服务业缺乏空间的地方，土地的增值收益当然小，“蛋糕”做不大，城市化进程就受到制约。中国城市化滞后于工业化进程的原因就是，土地的使用规划和经济发展的客观需要脱节。 根据我们的研究发现，土地的平均使用效率，如果用每平方公里建成区上面二、三产业GDP的生产规模来衡量，那么，如果从像上海、香港这样的大港口往内地走500公里，每平方公里二、三产业的产出就要下降50%。可以想象，通过行政力量来配置建设用地指标，将产生巨大的效率损失。建设用地指标如果多一点转移到沿海地区，将更有空间发展制造业和服务业，产生更多的GDP和就业岗位，从而为中国的大城市松绑。 我们还比较了中国的两个指标，非农业人口增长速度和建城区土地面积的增长速度，前一个是在人口意义上的城市化进程，后一个是在土地意义上的城市化进程。比较的结果是，从全国来看，1990年至2006年期间，土地意义上的城市化进程，也就是建成区面积的扩张速度平均每年是7.77%。而非农业人口的增长速度平均每年是4.56%。也就是说，我们的城市面积扩张了，人口的增长速度却落后于土地的扩张速度。在这个过程中，土地的利用效率其实是在下降的。我们再把这些数据分为东部、中部和西部三个部分来分析。东部还好，这两个数据之间的差距平均每年只有1.8%。到了中部，差距就达到了2.9%。而在西部，两者的差额居然相差达到了每年5.23%。这说明，越往内地，城市化进程其实只是土地使用面积在扩张，非农业人口却没有相应增加。这表明，沿海与内地的土地需求，一个“吃不饱”，一个“吃不完”，这种扭曲是土地资源的浪费。为此，要使建设用地指标跨地区再配置，特别是当大量农民进城就业后，他们的宅基地指标所对应的非农业用地的使用权，能跟着他们“走”。这不仅可以缓解沿海地区土地价格上涨的趋势，也可以吸收大量的农民进城，缓解“民工荒”。同时，对农民而言，收入提高，并且土地指标可以用来为他们在城市里获得社会保障和公共服务。 土地制度改革的阻力一定程度上来自地方政府。官员的考核很大程度是基于当地经济增长绩效的，同时，地方政府也有最大化税收的激励。于是，分割市场，阻碍地区间的生产要素流动，就成了普遍行为。所以，中国一系列问题的解决，最终还是要改变地方的激励机制。特别是，不要用GDP总量增长和招商引资来考核那些地理位置本来就处于劣势的区域。此外，还要进行公共服务的城乡间和地区间均等化。在大量的农民转移到沿海大城市——少部分也转移到中小城市——之后，相对落后以及农村地区的公共服务和基础设施建设，要更多依赖中央财政的补贴。这种财政补贴，是基于“蛋糕”已经做大的前提的。 上述改革可以实现多方利益主体的共赢。首先，新移民进城之后可以获得更高的收入、更好的公共服务和社会保障，也可以得到更多的培训机会。当下，农民不愿意去参加培训，城市政府不愿意投入培训。如果解决了农民工的户籍，这些问题就迎刃而解。户籍可以给农民工一个稳定的预期，让他们觉得，进了城就能扎下根来。同时，城市居民不仅能从经济增长和服务业发展中获益，更重要的是城市人口的老龄化和社会保障支付压力将得以缓解，因为移民人口的年龄结构相对年轻，健康水平也相对较好。第三，农村居民也从中得益。制度变革也将改变未来中国农民工进城的模式。今天的劳动力流动模式是，青壮年劳动力进城，而妇女、老人和儿童大量留守在农村。如果迁移模式转变为举家进城，进城农户的农地就可以流转给留在农村的农民，用于对这些土地进行规模化经营。有观点认为，如果农村土地使用权交易放开，就会造成部分农民失地，如果有一天，那些进城的农民发现适应不了城市的生活想回去，但是农村没地了，怎么办？其实，只要土地的流转是按其使用权的市场价实现的，那就不用担心，使用权出让时，得到市场价，想再买回来，也可按市场价。关键不在于流转与否，而在于有没有完善的市场机制去承认土地使用权作为一种资产的价值。第四，政府也得益，“蛋糕”做大了，就业增长了，财政收入也增加了。第五，企业也可以由此降低其在东部发展的生产成本。今天很多企业在内迁，看似实现了区域间的平衡发展，但如果土地和劳动力自由流动，沿海地区企业成本的增长就不会那么快。通过限制沿海的用地指标，只会助推沿海地价的上涨，逼着企业放弃集聚的好处而内迁。如果劳动力流动不充分，通过行政力量推动的产业转移，就不能带来地区间人均GDP或人均收入的平衡发展。 总之，在推进劳动力、土地等生产要素跨地区再配置的过程中，最终的受益者是全体人民，可以在经济持续的增长中实现社会和谐。这也就是我认为的中国农业劳动力的根本出路和城市化进程的方向。 （文见《文汇报》2010年7月24日第8版） |
|
|