丁元竹：基本公共服务均等化的国际视角和国内实践

2011年上海教育决策咨询委员会全委会

推进基本公共教育服务均等化

主旨演讲

基本公共服务均等化的国际视角和国内实践

国家行政学院决策咨询部副主任、教授 丁元竹

一、基本公共服务均等化的基本原理

（一）为什么要均等化

1、均等化实际上是为了解决财政能力区域差别，促进区域平等

世界上推行均等化的国家，主要是将均等化的落脚点放在财政能力的均等化和财政需求的均等化方面。无论是一个地区还是每个个体，财政能力的均等化主要是指提供公共服务的地方政府，财政需求的均等化主要针对个体。

我们国家在中央文件中最早提均等化，实际上是针对财政体制改革而言的，在十六届五中全会关于制定“十一五”纲要中，第一次提出公共服务均等化，加速财政改革，实现基本公共服务均等化。十七届五中全会关于制订“十二五”规划纲要建议中，温家宝总理谈到基本公共服务均等化：“重在加快完善公共财政体系，促进基本公共服务均等化”。

2、推动基本公共服务均等化是保持国家稳定和统一重要的宏观政策

我们国家定了基本公共服务的“十二五”规划，从国家的层面上制定公共服务的体系，是加强了国家在这个领域的宏观调控力量。这是国家对社会、对公共领域进行宏观调控的一个重要手段。一个国家的区域平等反映了一个国家处理经济社会发展的能力。因此在党的十六届六中全会就提出来要逐步实现不同区域的基本公共服务的均等化。十七届五中全会提出来要实现不同区域的基本公共服务的均等化。

3、实现均等化是为了提高优质性、战略性公共物品的供给

比较重要的有两个方面：教育和人才。教育是一个国家长期的发展，可持续的发展。加强基础教育、公共教育的投入，对于一个国家的长期发展是非常重要的，因此必须从战略角度来考虑，加强政策。还有比如卫生和医疗，特别是公共卫生的基本医疗，涉及到人民健康，也涉及到民族建设，也需要把它纳入到均等化体系里面去。因此十七届五中全会提出来要加快发展各项社会事业，推进基本公共服务的均等化。

4、推动均等化，就是为了创造条件解决机会均等，提高地方政府的基本公共服务的财政支付能力和个体的财政需求能力。

（二）基本原理

1、地方在基本公共服务供给财力上均等

提供基本公共服务主要是地方政府的责任，地方政府在基本公共服务领域中的财力是不一样的，而且地方政府在整个国民经济再分配格局中是处在弱势地位，这就要求建立转移支付体制。如果说地方政府按照自身财力支持基本公共服务，可能不发达的地区就需该地区老百姓自己支付，实际上对一个国家来说是很危险的，会影响到国家的统一和稳定。

2、市民是流动的，接近服务和发展机会必须是均等的

考虑到市民在一个国家甚至全球环境内的流动性，要求我们在一些基本公共服务领域，是不分区域、不分地区，不区别的能够可及性。

（三）财政能力均等化与财政需求均等化

所谓财政能力的均等化，就是当一个中央政府或者一个联邦政府要求地方政府实施基本公共服务均等化时，一个前提就是，中央政府、联邦政府必须在财政体制上确保提供公共服务的地方政府提供均等的财政能力。中央政府要做的是制定标准。财政需求的均等化，技术较为复杂，会引起争议。均等化的核心概念是财政均等化，财政能力、财政支出需求的均等化和政府之间的转移支付。基本公共服务均等化是很具有中国特色的概念，国际上几乎很少用基本公共服务均等化的概念，是用财政能力的均等化和财政需求的均等化。

（四）转移支付的类型

均等化的转移支付有两种类型，一种是纵向转移支付，即上游政府向下游政府转移支付。第二在不同层级、地区之间的横向转移支付。一般来说，转移支付的政府层级多为两级。但是像中国这样一个具有五个层级的政府，转移支付体制如何完善，实际上是一个挑战。

二、均等化的历史与国际视角

（一）加拿大

均等化的概念最到提出是二十世纪三十年代，比较早是加拿大提出来的。加拿大转移支付是无条件的，联邦政府不附加任何条件，允许地方政府根据自己的需要支出资金。在这个意义上，均等化是联邦三个转移支付项目之一，其他是，加拿大卫生转移支付，和加拿大社会转移支付，加拿大不考虑需求均等化。

加拿大主要通过建立省级政府财政支出能力均等化来为所有加拿大居民提供品质适度的基本公共服务；所有的省份都被纳入均等化体系，并计算它们所有的财政收入来源：计量各省和地方政府财政收入状况和提供基本公共服务的能力。均等化的标准是财政收入水平，以人均财政收入水平计算；2009年至2010年，有六个省从联邦政府获得142亿美元的均等化基金。

（二）澳大利亚

在澳大利亚，州政府承担着财政支出的主要责任，大约占59%，这些财政支出主要用于健康、教育、社会保险、国家援助、福利、经济服务（道路、交通、产业补助、水资源），以及其他服务（住宅、城市复兴、区域发展、灾害救助）。

原则上每个州必须具有提供符合本州特点的，又与其他州的标准相似的公共服务能力。

（三）欧洲国家的均等化

通过一般基金实现均等化，也考虑专项基金的作用；通常是纵向转移支付，但一些国家也有横向均等化体制。

比如，德国的均等化包括国家层面上的均等化和区域层面上的均等化，对于国家意义上的均等化，人们把其称为“全国一致的生活标准”。

瑞士均等化理念不是很强烈，其目标不是保证所有的州（Cantons）的财政收入均等，但它通过税赋缩小区域间的差别。瑞士宪法规定：“联邦将促进各州之间的财政均等化，但实施财政补贴政策时，必须考虑各州的财政能力，特别是山区的财政能力”。他们也考虑各州的财政需求，反映不同州的需求、成本、服务（由于社会、人口和地理因素不同导致的）等。

（四）考虑不同的均等化因素

各个国家考虑不同的均等化因素，大致有以下几种：1、复杂的，有大量标准(英国,瑞典,丹麦,挪威)；2、少量的标准(德国,荷兰,比利时)；3、简单的以部分居民为标准(西班牙,意大利,希腊)。
更复杂的体系需要地方政府具备更复杂的功能。

三、基本公共服务均等化的国内实践

从2005年，党的十六届五中全会提出来，首次提出基本公共服务均等化，是作为一个财政体制改革的目标提出来的，到十六届六中全会从两个角度，一个是从财政体制改革，一个是从主体功能区的建设这两个角度。在“十一五”期间，各地在均等化方面从进行的大量的实践。比如广东、成都、北京等。所以这些都大大推动了基本公共服务均等化的建设，各地的推进对整个国家的基本公共服务体系建设产生了非常好的作用。在“十一五”的基础上，“十二五”期间国务院也专门批准制定一个国家基本公共服务体系规划。这个基本公共服务体系规划，也包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障，保障性住房，以及社会救助，就业服务等内容。

“十二五”时期的公共服务体系建设的要求：1、符合国情：把握好尽力而为与量力而行的关系；2、比较完整：应该包括涉及基本民生保障的各个主要领域；覆盖城乡：特别是社会养老保险、基本医疗保险和社会救助要实现城乡全覆盖；3、可持续：制度的设计和财力的保障，要形成一种常规的、长效的机制。

三、结论与讨论

均等化的界定：从授予对象来说是人人可及的，财政上能够保证每个人的财政需求是均等的。从公共物品的供给上是大致相等的，而不是绝对相等。从提供者来说，提供者就是地方政府，他的财政能力大致是均等的。均等化包括个人意义的均等化和政府意义的均等化；不论在何种意义上，财政均等化是基本公共服务均等化的手段。

结论一：均等化体系必须是简洁的，考虑全部均等化之含义，的确复杂多样，但各个国家多选择其中之一予以实施；

结论二：均等化必须集中在单一目标上，并且制定标准；

结论三：均等化的产出必须基于有条件的转移支付和公众评价。

世界上各个国家根据自己的具体情况，设计了不同的均等化模式。但是，世界上没有统一的均等化模式，要及早注意均等化带来的效率、成本等问题。