魏爱德：基本公共服务均等化的制度基础

发布者：上海市教育科学研究院　日期：2011-6-20 15:32:00　人气：

2011年上海教育决策咨询委员会全委会

推进基本公共教育服务均等化

主旨演讲

基本公共服务均等化的制度基础

世界银行东亚及太平洋地区人类发展部教育局副局长、博士魏爱德

非常感谢会议的组织者给我一个机会，来到这里跟各位一起分享经验和成果。在我的发言里，会提到各种信息。有些信息对你们来说并不是新的概念，而是来自于各个国家的经验，从我的介绍里面可以看出来，上海在很多方面已经做得非常好了。

过去很多国家在教育领域，更多看待的是受教育程度，有多少年的受教育经历。所以很多国际项目的评价重点都在于受教育机会。根据一些教育指标的评价，这些国际教育项目确实很成功，但是他们也有很多问题，从上海的经验来看，你们的教育发展并不仅仅在于量上的扩展和提高，更多的关注质量。我认为你们在这一块做的非常好。在我谈到具体研究的结果之前，我想强调一下教育的重要性，因为国家的财富和未来取决于三个方面，一个是人们的技能和创造力，二是领导人的管理能力，三是影响下一代的能力。这几方面的能力，最终还是取决于一个国家的教育系统能够促进全员学习。

现在我想谈一下：为什么有一些国家做得很好？从整体来看，每个国家在教育方面投入的资金，在教育财政的政策是我们教育能否成功的因素之一。各国经验表明，政策是很重要的，即使是一个很小的国家，政策对的话，结果就不一样了。所以整个国家的政策，只要系统是正确的，基本上就是成功的。

今天会议非常重要，通过这样的讨论，就可以知道我们已经制定了哪些政策，别的国家制定了哪些政策。基于专家学者的研究所提供的一些依据，我们可以了解哪些政策是最有效的。

刚才大家提到公平，实际上从区域、从地区来看，中国的不均衡还是比较小的。中国的均衡实际上要比其他很多国家情况好很多，很多国家的不均衡比中国厉害的多，中国的最穷和最富的孩子、小学完成率等方面的不均等在全球来看还是不严重的，所以不均等现象比较小。

在中国面临不均衡的问题是城乡之间的差距比较大，拿什么来比较呢？看高考的入学率，高考的入学率在城市孩子和农村孩子之间，差距特别大。2007年和1990年，以北京、天津和上海三大直辖市为例，录取率比全国平均提高了23%，但是农村地区提高的较慢，这说明农村的录取率大大低于城市地区。再一个是人群，不同家庭的孩子、经济收入背景不一样，区别也是非常大的。中学阶段这一阶段的数据差异是非常大的，城镇增加24个百分点，同时农村只增加了2个百分点，所以城乡差距是很大的。高中生的学费，中国的学费是最高的，基本上是墨西哥的2倍，印尼的3倍，比有的国家高100多倍，比越南高的更多，越南才1.22元。实际上还有很多国家，高中是不需要学费的。影响孩子入学和上学的情况，除了资金是一个限制因素，还有一个大家对上学的态度，上学实际上会损失一些让孩子工作带来的机会成本。

我们分析这些原因，在改变这些情况，实施各种项目的时候，就要有针对性，比如说他不能上学主要是因为资金，我们就设计了一个经济的转移支付，让一些家庭条件困难的孩子去上学，或者说给孩子一些奖学金，资助他去上学。例如墨西哥做了很大的项目，对这些项目都有很详细的评估，所以有一些数据。现在的项目是有条件的现金转移支付项目，这个项目是非常大的，大概投入占到国家GDP的1%，是一个多功能合作的项目。只要满足我们事先设定的条件，就把这个钱拨付给这个家庭。比如说这个家里的孩子可以上学，并且在学校里面可以不断的进步，这个孩子可以完成高中教育的学习。另外家长定期给孩子做体检，家长参加一些定期的讲座，他只要满足这些事先设定的条件，就把这个钱给家长，让孩子去接受基本的教育服务。对这个项目进行严格设计的影响力评价，就可以看看，这个设计对他的入学、对孩子的继续升学，从小学毕业，到初中，在中学里面受教育，就从设定的这几方面看他是不是有影响的。我们对奖学金做的项目，分析数据发现，贫困孩子，容易辍学的孩子，给这些孩子奖学金、给钱、给资助，他去上学以后，入学率明显的比那些没有拿到奖学金的孩子要高很多。结论就是我们解决了贫困家庭的资金问题，确实能带来孩子入学率的提高。

我们现在面临一个很关键的问题，是质量，解决入学机会相对容易，提高质量是非常困难的一件事情。怎么能够提高质量呢？从宏观管理或者治理的角度来看，很重要的是建立起这样一个问责关系的结构。我们这样一个问责关系从理论上，来解释良好宏观的管理，能够提高质量。在学校层面，推行以学校为基本管理，在学校层面为问责提供更多的信息，在学校层面上为教师建立一个更好、更合理的激励机制，为此在项目里面做了很多成功的尝试。其次在这些项目里面，我们做影响力分析，所有的实证分析的结果，并不是很乐观，我们看到一些积极、成功的方面也看到哪些地方并不那么理想。这说明什么呢？实际上世界上没有一个很简单的办法，就能够把质量提高，没有一个简单的模式，或者一套体系就能做到，就能达到的目的。

在提高质量方面还是有其共同因素、共同的规律去寻找，我想分析一下我们认为的规律，第一是教师，其实在提高质量上起着非常重要的作用。好教师给孩子带来的变化，对孩子的影响是巨大的。在另外一个方面，影响提高效益质量很关键的一点，就是服务的早期。比较来看，中国在儿童早期发展方面的投入是比较少的。而且中国在这一块的城乡差距是巨大的。中国政府对教育改革发展是非常重视的，但是我们看公共投入，中国在早期教育当中的投入是非常低的。

从政治的角度来看，实际上要建立一个良好的制度创新，实际上处理好制度、评估之间的关系，从政府来说要关注早期、关注文化，这些是带来质量变化的关键因素。

从文化的角度来，从过去到现在，我们要经历一些转变，上海也是在转型的关键点。观念理念的转变，首先尽量保持入学的机会，有一些孩子没有，有一些孩子我们忽视掉了，弱势群体的解决，现在要重点确定一个基本、普遍的标准，这样大家都进来了。进来以后怎么样提高质量呢？必须要知道最基本的要做到什么。所以要看看哪些人没有进来，要设立一个标准，让每一个人努力达到这个标准。要从过去统一的到现在多样化的，因为每个孩子的学习方式是不一样的。从提供一个，到给他更多的选择，从提供者到服务者、客户的变化。从过去强调投入，现在要看产出、看结果。从统一化到个体化，从提供公平转到怎么样促进公平，从只是教师去传递知识，把有的经验传递给他，到更多的收集数据、积累好的经验和做法。从制定规则到激励，从一种任意的、随意的，到持续的发展，从一个统一的划分到更多的灵活性。从向上看到向周边各个方面去看，从政府驱动到以学校为基础自我驱动，从初步的状况到努力去推动的状态。我相信政策对于促进学习、对于教育系统的管理层是非常重要的。绝对的公平是非常重要的。

我们谈到在学校管理的过程中，能够把权力下放，给学校更多的自主权，其次还有一个重要的工作，就是增加学校的管理能力。公立学校之间相互的帮助，就可以使弱学校的管理能力得到提升。在这个过程中家庭、社区对提高学校的管理、对提高学生的学习也是非常有帮助的，政府扮演非常重要的作用。

谈到提高质量，很关键的就是要建立质量保衡机制，在教育系统里面涉及到的，方方面面的角色，都要发挥自己各自的作用。学校的教师、学校的负责人，与学校有个体上的作用，而且刚才我们谈到很多因素都很重要，比如说建立标准、加强评估，评估结果汇报，对影响力的评估，资源的分配等等。在这里面，哪些由谁来做，应该做到怎么样，是这样一个框架，才能够使质量保障机制得到细化和落实。

说到对学校整个教育系统的管理，从宏观管理的角度、从治理的角度来说，完全有自主权还是完全没有自主权，是政府来控制还是学校自己来管理，实际上各个国家有不同的做法。每个国家根据自己的国情，还有不同的类型，不同的类型，每个国家不同的情况有不同的做法，并不是说每一个都是最好。

现在总结一下。

第一个结论，提高学生的学业成绩，没有灵丹妙药可以用，但是首先要致力于教育系统，要投入，相信能力可以习得，所有学生就能提高。刚才强调了，提高学生的学习成绩、学习质量，不仅仅是提高认知的能力，还有非认知的能力。其实这个非认知因素、非认知这一块，比认知更重要。

第二个结论，要强调提高质量，首先要有一整套政策，不是一个单一的政策，应该是一套政策统一发挥作用，这样好的政策应该是第一目标要清楚，第二要有一个落脚在教学上，对教学的改进，然后整个实施的过程要有效。这一套政策互相配合，能够提高质量。还强调一点，在所有的政策里，都应该是落脚在学生、学校和所有的参与教育过程中，所有的人。

第三个结论，我们在中国所有的改革创新都可以从试点开始，在做试点、做干预的时候，应该在刚开始就有一个很好的评估设计，在整个过程中，能够收集到很好的数据和信息，从数据和信息分析哪些有效、哪些是没效的，怎么把我们有限的资源充分的利用。