2012年学术活动月：华师大教科院范国睿院长在“新形势下宏观教育决策服务的新挑战与能力建设”专题论坛上的发言

教育政策研究范式与应用
华师大教科院 　范国睿

一、我国教育政策研究的两条路线

中国的教育政策研究有两条不同的路线，一条是学院派路线，另一条是政府以及上海教科院这样的研究咨询机构走的一条路线。为什么说是两条路线，分析一下其中原因：大学本身有一个特点，就是要培养学生，给学生上课，因此必须有专业，有专业必须有学科、有教材，所以必须重视学科建设，进行学科逻辑体系的建设。否则今天拿一个免费示范生政策给学生讲，明年拿一个教师绩效工资来讲，那么学生将是一头雾水，所以大学要讲一些基本的逻辑。这样一来形成了诸如袁振国教授的《教育政策学》、孙绵涛教授的《教育政策论》等著作。中国对教育政策研究起步很晚，基本上是从20世纪80年代才开始关注。

中国教育政策研究目前主要有两个范式：一个是“借鉴—移植范式”，主要是借鉴西方的教育政策理论。而西方的教育政策研究又是借鉴和移植公共政策的研究，因此整个从西方过来也是借鉴公共政策的。虽然教育是公共事务的一部分，但研究社会公共政策的人基本不研究教育政策，所以我们沿袭西方人的路子，借鉴了西方教育政策研究移植公共政策的范式，然后做自己的教育政策。这个过程中从翻译、介绍到借鉴，然后在这个基础上构建自己的教育政策理论体系。

第二个范式就是“理论建构范式”。理论建构基本采用的是原来教育学的思维方法。什么叫政策，什么叫公共政策，什么叫教育政策，基本上就这么一个思路。公共政策研究中决策有几大理论，然后加点教育的案例，就变成教育的了。国内很多著作差不多就是这一套路。但在此过程中，大家也意识到这种方法不适合实际的政策研究。教育学讲什么是教育的本质可以讲半天，但跟学生讲什么是教育政策，讲半天之后他仍然不理解，因为他对政策没有实感。

未来的教育政策研究必须转换一种模式，采用“问题解决”的范式。其实我们今天为什么需要政策，政策就是要解决问题，解决现实问题。现实中出现矛盾、出现问题，就需要政策协调和解决，这样一来那种学科取向的、理论演绎的范式就慢慢被取代。中国改革开放以后，特别是最近几年，社会快速变化带来诸多矛盾，改革措施随之增多，新措施不断推出。整个公共领域是这样，教育也是这样。于是自然而然就会有很多人研究如何解决问题，研究具体的教育政策实践问题。

如果用一个逻辑图来说，教育政策研究借鉴和移植的时代已经过去了，但理论构建的任务并没有完成，真正要构建一个中国特色的社会主义教育政策理论体系，现在还不是时候。接下来我们要走的很长一段路是“问题解决”式的，必须进入到教育政策过程的内部分析层面。

二、教育政策的过程分析

要进入到教育政策过程的内部分析层面，就必须要关注教育政策过程的分析。一般来说，教育有了问题以后，要发现问题、诊断问题，然后根据一定的价值观，如效率或公平，选择相应的政策方案。怎么解决这个问题，公说公有理，婆说婆有理，想解决效率就有了重点学校，要解决公平就把考试题目出简单点……诸如此类，就是根据一定的价值观提出一定的解决方案，形成政策文本。这里必须通过一定政策审议的过程，将问题转成文本，要有合理性的检验，要有规范的做法，当然也有很多政策是拍脑袋出来的，也有很多政策是一部分人、一部分机构、某些利益团体去跟不同层级的政府争取来的。国家中长期教育改革和发展规划纲要是经过论证的，文本形成过程中召集了很多人反复讨论，然后达到一定的程度后颁布实施。

文本形成后有一个政策的执行问题，而且中国这么大，还有一个政策地方化问题，实践过程中还有一个政策宣传解释的问题。有一个问题，我们通常总是关注政策的文本，但很少有人关注政策的执行过程，关注这个政策是否被正确理解了。有时政策会被有意曲解，因为认识不到位完全是有可能的。还有一个问题就是即使认识水平达到了，还有一个执行本身资源配置的问题。高中课改在很多地区推行不下去，就是因为它根本没有那个条件，课标要求那么高，当地根本做不到。还有资源配置问题，投入产出问题，成本与最终效果、绩效问题。

教育政策过程很复杂，通常要完成问题的解析、价值的分析、方案的归纳、合理性检验、政策的解释、过程的监测、绩效的评估等任务。这里就有推理演绎的范式，包括政策解释、价值分析；经验分析的范式，借助于一定的数据分析、方案归纳，进行合理性检验、过程决策评估等；以及解释的范式，比如政策宣传解释，价值的选择就包含其中；社会批判的范式等。监测过程也有一个公正性的问题，最终就是量化研究和质化研究。整体感觉智力所走的是一条量化的路线，可以说这是一个世界性的教育政策研究的总体趋势。国家中长期教育改革和发展规划纲要开始制订的时候，学前教育的问题并没有列入议程，后来发现那么多人对此意见强烈，最后把它专列一章。在这个过程中需要一个量化的过程，政策监测的评估也需要一个量化的过程。

三、教育政策研究的两大重点

现在教育政策研究难在什么地方？再进一步推下去的话，今后教育政策研究需要关注两个重点。

一个重点是教育决策的科学化和民主化。我一开始很关注这个问题，后来就绕过了，为什么呢？决策是一个黑洞，用案例解释一个决策过程，需要去调查决策的当事人，这有相当的难度。但是毕竟可以看到一个进步，国家中长期教育改革和发展规划纲要制定的整个过程中，民主化程度和程序已经逐步体现出来。教育决策的问题可能是今后的问题，而教育决策过程中最重要的问题是发挥智库的作用。智库很主要的优势是它的价值比较中立，不偏于哪一方。现在要求建立在大量的量化研究基础上的决策咨询建议，是今后一个难点。

第二个重点是教育政策的监测和评估。之前这个问题不受重视，现在必须高度重视。4%的教育财政到位，政府给教育一大笔钱，如果还提供不好的教育，那么老百姓就有可能揭竿而起。所以，监测和评估将是教育政策研究今后一段时间内非常重要的任务。核心是监测教育政策最初的价值目标实现了没有，执行力怎么样，成本收益分析如何，最重要的是政策对象的满意度怎么样。为此，需要建立一种“多元联动、动态生成”的监测评估机制，也就是说绩效跟投入联动的机制。这里还有一个行政监测、专业监测、民意监测的协调问题，还有重大政策责任事故的问责机制问题。这些东西目前来说都没有，所以单从政策研究层面讲，大学必须改变，大学是一个理论创新的基地，是人才培养的基地，也必须成为国家教育政策，教育改革的智库。杜威创办的芝加哥大学教育系，十年前被直接从芝加哥大学社会科学学院里撤掉。为什么撤掉？当时学院院长说了一句话，第一，理论上没有创新，杜威之后有没有人超过杜威，全世界都没有人超过杜威。第二，没有解决美国的教育实际问题。华师大教科院也需要更多地融入到国家整个教育改革当中。2011协同创新计划给大家提供了一个机制上的平台，建立教育行政部门、科研机构、大学、战略智库的协同创新。华师大教科院非常愿意跟大家进行进一步的合作。还有一个智库的培育问题，实际上教育政策和数据库的建立，就是上海教科院智力所一直在做的事情。另有一个教育政策研究国际化的问题。我们讲故事不要老讲给中国人听，要把故事讲给外国人听。为什么这么说？实际上我们在很多领域的研究不低于外国同行，关键因为语言或者其他原因，人家不了解我们，也就无从认可我们。所以我们接下来的任务，得给外国人讲中国故事，要讲中国的教育政策，讲中国的教育改革。

从决策角度来讲要实现科学化、民主化两个目的，从咨询角度来讲那就是效率、效益、效果。用足最好的政策做最正确的事，收到最满意的效果。这样最终才能够回到我们最初的初衷上来，也就是建立具有中国特色的社会主义教育政策理论。